Por Rosendo Pujol, Ana Garita y Jorge Solano Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS), Universidad de Costa Rica, Agosto del 2000

A lo largo de casi tres años el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS), de la Universidad de Costa Rica, ha realizado varios procesos participativos en temáticas territoriales.   El primero fue el Plan Estratégico Territorial de Grecia terminado en 1997, y posteriormente se desarrollaron en forma paralela los Planes Estratégicos Urbanos (PEUs) de San Ramón y Guápiles que se terminaron en el primer semestre del 2000.

En los PEUs de San Ramón y Guápiles se usaron mucho más intensamente los Sistemas de Información Geográfica (SIG) como un instrumento fundamental en las discusiones, la transmisión de información y en la discusión de alternativas para el futuro de las ciudades.    Aunque ProDUS utiliza varios programas, Arc-View y en menor grado Arc-Info han sido siempre centrales en los trabajos del programa y sus múltiples proyectos.

En este caso el uso del SIG y la participación fueron muy importante pero no la razón de ser del proceso.  El eje central del trabajo fue el avance conceptual genérico y específico sobre los territorios de las ciudades y sus alrededores.     Sin embargo hay que recalcar que la participación social y los SIG son centrales y que el equipo de ProDUS que abarca un grupo muy amplio de personas adquirió gran experiencia integrando esos tres aspectos en una forma efectiva para producir un resultado que satisfaciera las necesidades de la comunidad.

En el trabajo se define la planificación territorial como un instrumento que permite:

• Avanzar los objetivos del desarrollo sostenible: equidad social, eficiencia económica y sostenibilidad ambiental
• Ordenar el territorio con el mínimo, pero con las suficientes restricciones, para proteger intereses colectivos y de largo plazo
• Hacer del todo territorial mucho más que la suma de sus partes
• Restringir parcialmente los derechos de propiedad en busca del bien colectivo

Una evaluación rápida de las situación costarricense indica que las ciudades muestran claras evidencias de falta de planificación urbana: urbanización de zonas altamente vulnerables a los fenómenos naturales, falta de áreas verdes y de espacios recreativos, localización de industrias en barrios residenciales,  zonas enormes sin servicios comerciales adecuados cercanos, deficiencias en el sistema de transporte público para las nuevas necesidades metropolitanas o de ciudades pequeñas en crecimiento.

Un elemento esencial en el fracaso actual, es la enorme debilidad de los municipios costarricenses que no han asumido las responsabilidades de planificación territorial que la ley les asignó explícitamente en 1954.

Algunas razones para esta situación son

• La legislación es contradictoria, incompleta y no se cumple
• Hay muchas áreas no reguladas adecuadamente en parte porque son responsabilidad de las municipalidades
• No hay planificación metropolitana
• La inversión pública en mejoramiento de la calidad de vida urbana, más allá de los servicios públicos esenciales ha sido limitada

La paradoja es que si la sociedad no resuelve las necesidades de comunidades seguras y con adecuada calidad de vida, los grupos sociales tenderán a resolverlas por su cuenta, de manera aislada, en contra del resto de la comunidad:

• Los ricos y las clases medias altas aislándose
• Los pobres convirtiendo sus comunidades en tierra de nadie (al menos para los extraños).  Aunque en ellas, así como en comunidades rurales, a veces, se encuentran los ejemplos más significativos de comunidad.

Por supuesto, es la clase media, por su tamaño, y sus posibilidades de generosidad o de aislamiento individualista, la que define las grandes tendencias.

La necesidad de participación para una buena planificación territorial

Costa Rica necesita redescubrir sus ciudades, para rescatarlas.  Es esencial entender que el mejoramiento de la vida urbana, no solo los aspectos físicos, es una de las mejores oportunidades de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos individuales, de sus familias y de su colectividad.
 

Esto no será una realidad si se mantiene solamente como el conocimiento y la sabiduría de expertos.  Ampliar el uso del ordenamiento territorial en las ciudades costarricenses requiere de nuevos consensos sociales para hacerse una realidad. El ordenamiento territorial implica una disciplina, una serie de restricciones y limitaciones que no será fácil de poner en práctica en medio de las presiones de des regulación genérica y privatización que soplan por todo el mundo.   Hay que convencer a todos los actores sociales que imponer reglas de juego con las restricciones mínimas pero importantes creará mejores ciudades para todos. Y en esto, es importante señalar que la participación no debe entenderse solo como de los pobres que usualmente son excluidos de la mayoría de las decisiones colectivas.  La participación en este caso es de todos los sectores, en particular los poderosos por poder económico, social, intelectual o político.

El Ordenamiento territorial plantea en Costa Rica, aparentes problemas graves de equidad: no debemos permitir que los pobres invadan o tomen terrenos valiosos para la colectividad o que son vulnerables a serias amenazas naturales.

En realidad, esta contradicción inmediata y real esconde la incapacidad de la sociedad para resolver enormes desigualdades de ingresos que deben ser resueltas, podríamos decir que la mejor política de subsidios a los pobres es una política de salarios razonables, basada en una productividad creciente.

Nuevas herramientas para nuevos paradigmas

• La planificación territorial tiene que ser participativa para que tenga significado.  Los sistemas de información geográfica facilitan el procesamiento y la integración de la información.  En particular ayudan a realizar análisis con diferentes hipótesis, o aspiraciones, a crear escenarios y análisis de sensibilidad de la robustez de los modelos y de los impactos de las variaciones de las diferentes variables.
• La falta de información cartográfica actualizada dificulta la producción de mapas para la descripción, evaluación y diseño que sirvan para la toma de decisiones
• El proceso ha expandido las capacidades de docenas de personas de leer mapas de sus zonas geográficas, como parte de un esfuerzo para mejorar su territorio y su ciudad.
• Los mapas son importantes en sus muchos formatos, y aunque los medios electrónicos son mucho más baratos, las posibilidad de ver proyectado en una pantalla o en papel un mapa aclara enormemente la situación, homogeneiza el conocimiento base del grupo que discute un problema territorial y permite plantear alternativas con mucha mayor flexibilidad.
• Es posible mentir con mapas y es posible crear la impresión de exactitud y precisión con mapas bien terminados.   La calidad de las herramientas disponibles con el SIG y equipos periféricos relacionados plantean enormes responsabilidades éticas en los equipos profesionales que los utilizan.   Implica además la necesidad de indicar con la mayor precisión las fuentes y responsables de la información que se utilizó y el valor agregado real añadido por el equipo que produce el mapa.
• Igualmente se requerirá tiempo para que en cada sector y zona geográfica se identifiquen a los grupos que puedan utilizar más imaginativamente y con mayor conocimiento las herramientas de los sistemas de información geográfica.
• Es también importante mantener la posibilidad de "imaginar escenarios futuros" y de utilizar las herramientas de los sistemas de información geográfica en tareas de discusión de alternativas en mapas basadas en conceptos preliminares, acompañando dibujos de mano alzada sobre posibles diseños posteriores.

• Los intereses de todos deben ser representados en el proceso
• Los abusos de todos, que usualmente son una minoría, deben ser vigilados y limitados.
• Muchas de las partes tienen intereses contrapuestos, pero también tienen intereses en común.  Es necesario, resaltar los intereses en común y negociar y reducir las áreas de conflicto es un objetivo central.
• Los acuerdos sobre cuestiones básicas de corto plazo, de procedimiento, de estrategia colectiva de mejoramiento, y sobre aspiraciones ambiciosas de largo plazo abren enormes oportunidades para todos.
• Estas realidades son válidas a muchas escalas territoriales: la calle, el barrio, el municipio, la metrópoli
• Los actores fundamentales a cada nivel serán diferentes, pero menos conciencia territorial exista en las escalas micro más difícil será crear sueños y acciones colectivas para la metrópoli.

Particularidades de la participación sobre el medio ambiente

• Los ciudadanos como vigilantes de las leyes existentes (no importa que se utilicen mecanismos de mercado, siempre será necesaria la vigilancia)
• Los ciudadanos como identificadores de prioridades locales

Particularidades de la participación en el área territorial

• Requiere de integración de diferentes actores y sectores
• Requiere de un esfuerzo importante de construir un sueño colectivo, imperfecto, pero que satisfaga las necesidades más dramáticas de cada grupo

Participación como instrumento esencial en el área ambiental

• Es muy difícil vigilar a todos los contaminadores todo el tiempo
• Se requiere apoyo social a las autoridades para aplicar la ley a los más poderosos (en cualquier sentido de la palabra)

Participación como instrumento esencial en el área territorial

• Si la población no se interesa en lo territorial no habrá presión para preservar los intereses de largo plazo y de la colectividad

Obstáculos que bloquean la participación

• Necesidades muy bien satisfechas.  Los poderosos consiguen lo que quieren de los gobiernos municipales.  Si predomina en ellos la visión cortoplacista y de "sálvese quien pueda" no necesitarán nada más.
• Los pobres no tienen ni las energías, ni "el tiempo" necesario para participar de una manera importante.   Sus necesidades básicas no satisfechas demandan toda su atención.
• Las grandes desigualdades sociales en poder económico y social que bloquean objetivamente "la solidaridad colectiva para grandes proyectos"
• La globalización de oportunidades para unos pocos que les permite obtener bienes y servicios de alto nivel, que usualmente implican un importante esfuerzo colectivo en otros lugares, inaccesibles para las mayorías

Algunos elementos adicionales sobre los PLANES ESTRATEGICOS URBANOS Y TERRITORIALES
La definición de un ordenamiento territorial apropiado implica una clarificación sobre:

• Aspiraciones, objetivos e instrumentos para alcanzarlos
• La necesidad de fijar prioridades
• La necesidad de contrastar diferentes necesidades e intereses contradictorios y convertirle en "aspiraciones colectivas" que sintetizan los aspectos más importantes
• La definición de los problemas más importantes de la comunidad
• La transformación de esos problemas específicos en unas pocas temáticas de discusión
• La integración de las conclusiones de esos esfuerzos en una síntesis que refleje necesidades y oportunidades de corto, mediano y largo plazo.
• La escogencia de prioridades de acción para diferentes grupos de la comunidad
• La creación de un grupo social diverso y representativo que vigile y apoye al gobierno municipal para que avance en el Ordenamiento Territorial y haga cumplir la legislación existente.

Los planes estratégicos territoriales no tienen carácter de ley, ni los detalles de microdiseño que son parte esencial de los Planes Reguladores. Los planes estratégicos son productos colectivos que manifiestan las necesidades de la comunidad en el ámbito territorial y en temas colaterales. No son tampoco planes de desarrollo local porqué no plantean objetivos específicos de crecimiento económico  o de cambio social, que usualmente se debe hacer a una escala mucho más reducida para tener impacto o con muchísimos más recursos. Su rol es relacionar las capacidades analíticas, conceptuales, tecnológicas y de diseño de soluciones de un grupo de investigación con las necesidades y aspiraciones de una comunidad en el ámbito territorial y producir conocimientos, confianza, documentos, grupos organizados y entusiasmo para mejorar el manejo del territorio promoviendo un desarrollo más sostenible en sus tres dimensiones.

ALGUNAS CARACTERÍSTICAS EN LA PARTICIPACIÓN
Los Planes Estratégicos desarrollados han contado con la participación de personas extremadamente importantes dentro de la comunidad.

Los gobiernos municipales obligatoriamente tienen que ser socios en el proceso y muchos regidores han participado muy dedicada y efectivamente en el mismo.

Los participantes no son agentes externos o evaluadores, los documentos de discusión incluyen claramente las ideas expresadas por todos en la sesión anterior, y en reuniones de información y trabajos de campo con las personas más involucradas y se realizan continuos procesos de síntesis.

ALGUNOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL TRABAJO

• Mantener un balance entre diferentes objetivos y necesidades
• Ser capaz de analizar problemas aisladamente y de sintetizar cuando sea necesario
• La necesidad de pensar en el largo plazo y de manera integrada
• La necesidad de poder manifestar con claridad las necesidades de cada uno
• La necesidad de fijar prioridades de interés colectivo
• La necesidad de negociar los intereses diversos
• La necesidad de que algunos se comprometan efectivamente a la acción colectiva
• La necesidad de apertura de parte del gobierno municipal y de confianza de la comunidad en el mismo.

El número de los participantes no debe ser un criterio fundamental del éxito.   Factor clave es la capacidad, dedicación anterior y posterior al desarrollo del trabajo del Plan Estratégico de los participantes.  Igualmente importante es la representatividad de diversos sectores en el proceso.   Probablemente, los pobres estarán poco representados pero el equipo externo debe insistir en tomar muy en cuenta sus intereses de largo plazo por ética y para plantear soluciones realistas y ejecutables de mejoramiento.

Esencial es que el proceso no implique manipulación política por parte del ente externo.

Algunos ejemplos concretos del uso de SIG en la ejecución de los Planes Estratégicos Urbanos

Durante el trabajo se realizaron enormes esfuerzos para convertir en información digital gran cantidad de información dispersa ya sea en forma de mapas analógicos, diagramas, informes públicos y en ocasiones semipúblicos, en información digital utilizando Arc-View predominantemente.   También se incorporó gran cantidad de información primaria recogida en mapas útiles y usables en los procesos de discusión.  Algunos ejemplos de recopilación de información primaria convertida en mapas valiosos pueden citarse los siguientes:

• Uso del suelo en la ciudad de San Ramón (Figura 1)
• Zonas de riesgo de inundación y deslizamiento en las ciudad de San Ramón
• Crecimiento reciente del sistema de calles en la ciudad de Guápiles que se realizó utilizando GPS. (Figura 2)
• Estado de las calles en las dos ciudades (Figura 3)
• Localización de nuevas urbanizaciones y de zonas verdes dentro del territorio.

Muchas técnicas de los SIG fueron utilizadas para producir mapas intermedios de alto valor conceptual en el proceso participativo

• Nuevos mapas de pendientes a una escala mucho más precisa para San Ramón (Figura 4)
• Zonas de restricción a lo largo de los ríos de Guápiles, invadidas por edificaciones en diferentes períodos de la historia mediante el uso de fotografía aérea convencional. (Figura 5)
• Cobertura territorial de las escuelas y colegios públicos de Guápiles que muestra la asimetría de su localización.
• Cálculos de densidades equivalentes de viviendas por hectárea para las diferentes cuadras de la ciudad de San Ramón.

Algunos de los mapas finales que se produjeron fueron:

• mapa de las zonas con serios problemas para el crecimiento urbano tanto en San Ramón como Guápiles (Figura 6)
• mapas que explican la importancia de crear un sistema de zonas verdes en Guápiles.

• cálculo de los volúmenes de tierra que se debían remover si se construyera un canal que era parte de una alternativa de control de inundaciones discutida en el proceso.

La divulgación de conocimiento y el aprendizaje mutuo como elemento esencial del proceso

• Los ciudadanos saben más de sus problemas que los expertos externos
• Ellos representan con sus visiones diferentes, los conflictos, los impasses, los bloqueos y las oportunidades de mejoramiento de la comunidad y su territorio
• El experto puede integrar rápidamente esa información y puede suministrar información sobre los impactos relativos (positivos y negativos de diferentes condiciones).
• El experto puede alertar sobre problemas de largo plazo y los generados por las políticas no integradas de diferentes iniciativas
• El experto puede sugerir soluciones que tengan costos y plazos razonables, secuencia lógica, eviten inversiones innecesarias. Sin embargo, sus sugerencias DEBEN TOMAR EN CUENTA A LA POBLACIÓN, sus deseos y necesidades
• El aprendizaje mutuo entre profesionales y los participantes no es instantáneo y requiere de ganar confianza paulatina, con un enorme grado de experimentación vigilada, esto es, tolerancia a las equivocaciones y a la autonomía relativa de los actores.
• No es posible llegar a soluciones perfectas, la comunidad, sus políticos y sus poderosos locales nunca dejan de controlar la situación
• El experto debe mantener su carácter externo pero con suficiente confianza como para expresar claramente los desacuerdos
• El proceso debe ser apropiadamente documentado, incluidas las opiniones de todos los actores participantes
• Los actores participantes en el proceso se autoseleccionan pero se requiere como indispensable, la participación de miembros del Gobierno Local al menos al comienzo y al final del proceso.

• La tecnología en si misma no hace mejor al mundo, ni resuelve los problemas ambientales, ni mejora la calidad de vida.  La tecnología aumenta la eficiencia pero no necesariamente la efectividad de los esfuerzos y tareas que se realizan.   La efectividad depende de que se tenga un modelo correcto de la realidad y de sus variantes.  Los SIG ayudan a crear con mayor facilidad estos ejercicios.
• La tecnología abre oportunidades y lo que ProDUS ha intentado es que esta apertura de oportunidades sea lo más amplia y extensa posible.  La democracia costarricense y las aperturas que esto significa para sus ciudadanos facilitaron enormemente la tarea de ProDUS.   En esto hay que destacar la disponibilidad de las instituciones públicas de facilitar información de todo tipo, inclusive cartográfica, el nivel educativo relativamente alto de la población y sus políticos locales, la disponibilidad de aceptar nuevas tecnologías y de repensar muchas tradiciones.
• Sin embargo, las limitaciones del subdesarrollo costarricense, el amiguismo, el moverse al vaivén de las últimas modas internacionales, y la corrupción dificultan el trabajo enormemente.
• Eventualmente optimizar el uso de los SIG tendrá importantes impactos en la forma como se manejan los gobiernos locales.   En el peor de los casos quien sea que quiera abusar del espíritu de democracia, igualdad ante la ley y rendición de cuentas de sus actos tendrá que buscar nuevos métodos porque muchos de los actuales no serán utilizables para sus propósitos.
• Sin embargo, no es posible caer en el determinismo tecnológico inocente y muchas veces mal intencionado de vendedores que afirman una y otra vez que la "herramienta tecnológica cambiará" todo para bien.   Esas posiciones subestiman en un grado risible la capacidad de los seres humanos para lograr sus propósitos buenos o malos con o sin herramientas modernas.

• Pujol, Rosendo, Jorge Solano y la colaboración de la comunidad. Plan Estratégico Urbano de la Ciudad de Guápiles (2000) Mayo
• Pujol, Rosendo y Ana Garita y la colaboración de la comunidad. Plan Estratégico Urbano de la Ciudad de San Ramón (2000) Abril
• Pujol, Rosendo y Ana Garita, (1997) Plan Estratégico Territorial de Grecia, Setiembre, Producto de un proceso participativo de 10 meses,  Setiembre, Programa MDSR, ProDUS-UCR.